“独立执法监管是污染防治制度核心要素”

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对话人:王凤春

全国人大环境资源保护委员会法案室副主任

记者:本报记者黄婷婷

你和谁对话？

王凤春，全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任，毕业于北京大学经济系和中国社会科学院研究生院，1988年至1994年在国家环保局法规司和政策研究中心工作。

为什么要对话？

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改革生态环境保护管理体制，严格监管所有污染物排放建立环境保护管理制度，完全建立，独立进行环境监管和行政执法。 目前，生态环境保护管理体制改革成为热点，各界纷纷呼声高涨。 我们想知道应该怎么理解那个。 深化生态环境保护管理体制改革的方向是什么？

●目前环境保护功能部门化和碎片化问题突出，交叉重复严重，污染防治的管理功能必须相对集中于环境保护部门，这是社会各方面的普遍共识。

●独立执法和独立监管是其中最核心的因素，这是各级地方政府及其有关部门制约环境保护法律的比较有效的实施、干预环境保护部门依法监督环境污染行为的体制保障。

●除了继续保存中央政府在全国性法律法规、标准、政策和规划制定、履行国际公约方面的职责外，还必须加强中央政府在防治跨区域、流域污染方面的职责。

如何实现污染物统一监管？

进一步整合各部门在污染防治方面的职能，将目前仍分散在各部门的环境污染防治行政监督管理职能进一步整合到环境保护部门。

记者:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出改革生态环境保护管理体制，建立和完善对所有污染物排放严格监管的环境保护管理制度。 目前，污染防治和监管职能分散在不同的部门，不利于所有污染物的统一监管。 你对此有什么看法？ 是否应该在一个部门统一监管所有污染物？ 什么机构能承担这个功能？ 监管所有污染物容易实现吗？

王凤春:目前环境保护功能部门化和碎片化问题突出，交叉重复严重，污染防治方面情况相对较好。 污染防治的管理功能必须相对集中在环境保护部门，这是社会各方面的普遍共识。 一步机构改革必须进一步整合各部门在污染防治方面的职能，将目前仍分散在各部门的环境污染防治行政监督管理职能进一步整合到环境保护部门。

关于“全污染物统一监管”问题，从目前我国的科技水平和经济实力来看，只有对稍微重要一点的污染物才能实施比较有效的监管。 从客观需要看，我们也可以基于风险评估对有重要健康和环境危害的污染物实施监管。 如果对这些主要污染物进行监督管理，环境保护部门就可以说履行了其应尽的公共管理责任。 关于是否监管着“所有污染物”，也许不是重要的问题。

独立监管和行政执法体制是如何建立的？

进一步整合各部门在污染防治方面的职能，整合各部门的环境监测和新闻互联网，建立和健全中央政府实施地方政府法律和国家计划的体制机制，合理划分中央政府和地方政府在污染防治方面的职责。

记者:你说核心是改革生态环境保护管理体制，建立独立监管和行政执法体制。 如何理解“独立”的含义？

王凤春:《决定》提出建立全部污染物排放的管理制度，完全严格监管，独立进行环境监管和行政执法，其目的是在完善、严格的污染防治制度体系框架下形成独立的监管和执法体制机制。 我认为独立执法和独立监管是其中最核心的因素，这是各级地方政府及其有关部门制约环境保护法的比较有效的实施、介入环境保护部门依法监督环境污染行为的体制保障。

独立监管是美国等西方国家在市场监管中逐渐形成的管理机制，美国联邦政府于1887年设立了“洲际贸易委员会”，开始了独立行政监管行动。 其优点是，相对独立于民选官员控制的政府机构，具备一定的立法权、行政权和司法权，可以制定规则，开展行政执法，应用司法程序进行判决。 从我国情况看，“独立监管”的首要含义是独立于国务院有关部门和地方各级政府，开展环境监管活动。

记者:当前的环境监管和执法体制有那些弊端？

王凤春:目前我国的环境监管和执法体制存在两个方面的问题。 一是外部性，包括政府职能转变不当，与环境行业政府市场关系尚未理顺，各级地方政府第一领导决定权力过大。 综合经济部门、自然资源管理部门和环境保护部门在资源和生态环境保护规划、政策、标准等制定、监管和实施方面功能交叉、机构重新设置和能力再建设等问题比较突出，各自为政、多头管理、标准不同，缺乏比较有效的协调机制。

二是内部性，包括中央、地方事权划分不清，中央政府与地方政府部门之间基本上是行政工作指导关系，在解决跨行政区域地域性、流域性重大环境问题时也缺乏具有约束力的体制安排。 目前，县级和乡镇基层政府资源和生态环境保护管理能力薄弱，行政执法受到地方政府的严重制约，且缺乏广泛比较有效的公众参与和社会管理体制安排，基层村镇和社区自治体制和机制，从全国来看，县乡和基层社区都还比较完善，比较完善。

记者:下一步努力的方向是什么？

王凤春:为了加强独立监管和行政执法的职责和能力，环境保护部门逐步建立了“国家监察、地方监管、机构责任”的监管体制。 从当前生态文明体制改革的方向来看，至少要做好四个方面的基础性工作。

一是进一步整合各部门在污染防治方面的职能，将目前仍分散在各部门的环境污染防治行政监督管理职能进一步整合到环境保护部门。

二是以环保部门为主，在统一技术规范和标准、统一规划和布局的基础上，整合各部门的环境监测和新闻互联网，建立统一服务于各级政府和社会公众的环境监测和新闻互联网平台。

三是建立和健全中央政府监督地方政府实施法律和国家计划的体制。 包括进一步加强现有的区域环境保护审计机制，加强协调解决行政区域间污染防治的职能。 根据环境污染的地域特征，建立和加强省际合作、部门合作的防控机制。 探索划定跨行政区空燃气质量控制区或管理区，由中央政府相关部门和相关地方政府负责人组成管委会或领导小组，承担区域规划和重大问题的决策、协调和监督职能，统筹规划、统一监测、统一监督管理、统一判断、统一实施。 改组流域管理机构，组成由中央政府有关部门、地方政府组成的流域委员会，承担流域规划和重大问题的决策、协调和监督职能，将现有隶属于水利部的流域委员会改组为其执行机构，真正建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一判断、统一实施”的流域综合管理体制机制。

四是在“权责一致、重心下移”的基础上，合理划分中央政府和地方政府在污染防治中的责任。 属于全国性的法律法规、标准、政策和规划制定，国际公约得到履行，跨地区、跨流域的污染防治危害较大

解决有较大影响的环境问题(如核污染防治)，应作为中央政府的职责保存，其他由地方政府管理，中央政府监督的权力保存。

目前这四个方面的体制调整和改革相当多、复杂和困难，但只有做好这四方面的工作，才能为所有污染物的全面监管、独立监管和行政执法创造必要的体制基础。

从长期快速发展来看，单纯加强独立监管和行政执法的功能和能力，对于建立和形成环境保护的国家管理体系和管理能力，实现真正的良治，有很大的限制。 目前，进一步公开政府新闻，建立健全社会组织和公民个体参与政府行政决策和行政行为的制度，增强各类非政府组织和地方自治组织参与资源和生态环境管理的能力，建立和形成社会管理体制机制，与政府部门合作，相互监督的协同管理结构，形成政府自然资源保护统一。