“中央提出“探索海域采用权立体分层设权””

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近年来，随着我国海洋开发利用规模的持续增长，不同项目海洋重叠的问题开始凸现，海域立体分层录取模式备受关注。 海域的立体分层以海域的立体性、多宜性等自然属性为基础，以协调纵向空间的用海活动为目的，是未来海洋空间管理制度体系变革的方向之一。 当前海域空之间的“平面化”管理思路面临着海域立体分层采用垂直空之间边界不清晰、二维海籍管理模式不适用、立体空之间的规划与利益相关者协调难度较大等问题， 借鉴土地立体分层的经验，结合海域空之间的自然特征和开发利用优势，分别从海域分层方法、三维海籍沟通方法、海域立体空之间的规划、海域角色权的设立等方面提出了对策建议

1.1问题的提出

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统一推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次从中央层面提出“探索海域采矿权立体分层设置权”。 在此之前，国家海洋局于年10月印发《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》，称“鼓励实施海上风电项目和其他开发利用活动，采用海域分层立体开发，最大限度发挥海域资源效益。 海上风力发电项目海底电缆穿越其他开发利用活动海域时，应符合《海底电缆管道保护规定》，在利益相关者协调一致的前提下，探索分层概率管理，海底电缆应适当增加埋设深度，不使用海洋活动的相互影响。 以上两个文件的实施，肯定了未来海域空间管理思路从“平坦化”向“立体化”转变的趋势，也将带来整个海洋空间管理制度体系的调整和变革。

“平面化”是现行海域管理制度体系的基本构想，它与《中华人民共和国海域聘用管理法》(以下简称《海域聘用管理法》)和配套的海洋功能区划、海域权属、海籍管理等制度相勾结。 在这样的管理构想下，海域的采用在平面上具有排他性，同一海域的平面内只设有一个海域的采用权。 随着海域开发利用深度和广度的扩大，近海各类海洋产业密集配置，特别是许多海底电缆管道、海上风电、跨海大桥、海底隧道需要穿越近海养殖区和航道等功能区，现有的制度体系越来越难以满足立体用海管理的诉求 年和年，连云港市和福鼎市分别探索海域立体担保权试点，其出发点都是为了处理跨海桥梁用海与核电站用海重叠引发的分层用海诉求与现行法律框架之间的冲突。 海域立体开发利用的技术多、复杂、潜在矛盾多，立体空间规划、海籍管理等制度体系尚未建立，海域立体分层设置权落地面临严峻挑战。

1.2海域分层利用与确权研究进展

近年来，我国海洋开发利用规模持续增长，平坦化管理模式无法应对不可避免的交叉用海、重叠用海问题，专家学者开始从立体层次的角度研究海域的保证、采用、管理模式。 例如翟伟康等人从海域水面与底土空之间的权限、三维海籍管理模式两方面提出分层用海权问题的处理思路。 赵梦等人分别从法律、经济、技术、管理等角度探讨了海域立体担保的可行性。 王馨等人根据海域资源种类将海域录取权分为水面层录取权、水体层录取权、海底层录取权、底层录取权和综合录取权，并对海域分层的协调机制进行了研究。 李彦平等从海域资源立体化配置的角度，判别和拆解了不同海洋活动分层采用海域的可能性。

1.3土地分层利用研究与实践进展

陆域空之间的开发利用比海域开发利用成熟，土地分层利用比海域分层利用可行，因此土地利用相关管理经验比较丰富，可以为海域管理提供参考。 《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第一百三十六条规定:“建设用地的开采权可以分别在土地的地表、地上或者地下设立。 新设立的建设用地的采用权不得损害设立的用益物权”，从物权的角度决定了土地的立体空之间的物权属性。 各地根据《物权法》的大致规定，正在进行地下空之间的开发管理探索。 2008年深圳市实施《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，确定“开发利用地下空间应取得地下建设用地的采用权”。 地下建设用地开采权的取得，必须充分考虑相邻空之间的快速发展需要，不要相互干扰、危害。 市政府实行地下空之间有偿、有期限的录用制度，法律、法规另有规定的，从其规定”。 通过实施《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，深圳市首先规定了地下建设用地采用权的相关问题，分层设置了空间的采用权，并在实践中将地铁建设的空间结构分为三层建设用地 年，青岛市印制《地下空间国有建设用地开采权管理办法》，首次界定青岛市地下空间，采用有偿录用办法供给地下空间国有建设用地开采权，将地下空间分为三层。 年，烟台市施行《地下空间国有建设用地采用权管理办法》，确定可以协商地下建设用地采用权，根据地下空间的特殊性，规定了地下空间建设用地采用的用途、地下车库()及地铁工程等

关于土地分层的研究很多，基本上是根据《物权法》第136条进行探讨的。 正如梅夏英明确了土地分层制度，根据以前流传的用益物权制度处理空之间的独立利用问题，规定以前流传的土地的全部权、土地的采用权的对象范围是否与全部权的对象范围一致，空 王燕霞从法律角度出发，对空之间的建设用地开采权的定义，对土地空之间的范围的定义，对一般建设用地开采权附属范围内的空之间的采矿权人能否重新设立地下建设用地开采权，土地立体空之间的差异。 李威在明确《物权法》关于土地分层利用规定的局限性的基础上，从理论上分离了空之间的权利和土地权利，为未来空之间的利用快速发展提供了理论支持。

2.1海洋空之间的自然属性及其对海域立体分层采用的影响

2.1.1利用方法的多样性

海域资源包括生物资源、矿产资源、海水资源、可再生能源、空间资源等类型，这些资源不孤立存在，总是多种组合分布在同一海域空间，使海域具有较多的开发潜力，海洋功能区划制度 例如海洋功能区划

2.1.2资源分布的立体特征

从空之间的角度来看，这些资源分布具有明显的立体特征(表1 )，如海洋生物资源分布在海水层，矿产资源通常分布在海底或底土层，可再生能源分布在水体或水面，海水资源分布在海水层。 空之间本身也是资源，主要体现为装载功能(船舶航行、铺设电缆等)和收容功能(排水、废弃等)。 各类海洋资源价值的实现依赖于各类海洋开发利用活动，海域资源分布的立体特征决定了海域功能的实现并不完全依赖于垂直方向的全部空之间。 从纵向范围看，海水养殖、船舶航行、海底电缆管道铺设等多种用海活动只采用部分空之间，剩余空之间处于闲置状态，满足一定条件，可用于其他用海活动，这是海域的立体分层结构

主要海洋资源的用途和空之间的分布特征

2.1.3海水的流动性和开放性

海水是填充海洋空之间的主要介质，海域的各种物质、能量、新闻的传播多以海水为媒介。 的流动性决定了附近海域空之间密切相关，由于没有明显的物理边界，不同的层被海活动隔离，海主体和管理部门必须从更大的尺度上考虑区域开发利用活动的相互影响，增加海域立体采用的风险和不明确性，相应的建设和管理价格

2.1.4垂直空之间的边界不稳定性

从物质组成看，低空海域由空气体组成，水体由海水组成，底土由泥沙、岩石等组成，水面为空气体与水体的分界面，海床为水体与底土的分界面。 海面经常处于涨落过程中，水面位置和水体深度动态变化，海底也经常受到底层海水流动、波浪等综合影响，正在发生变化，特别是在深度较小的区域，变化更频繁。 因此，虽然根据物质构成可以将海域分为“水面、水体、海床、底土”特征明显的4层空之间，但实际上各层空之间的边界是动态变化和固定的。

2.2立体分层中采用的逻辑起点

近年来持续增加的用海规模，将海域立体分层采用作为缓解用海冲突、提高空之间利用效率的比较有效的手段。 另一方面，新增的海底电缆管道、跨海大桥、海底隧道等长距离建设项目，在工程选址时近海空之间被各类用海活动占用，必须穿越航道、养殖区等课题，核能温排水在近岸范围内的 另一方面，随着近海备份空之间接近枯竭，沿海地区的海上申诉没有减少，这种情况下，只能探索空之间的立体分层采用，提高空之间的利用效率。

基于以上诉求，本研究基于海域空之间的立体性和利用方法的多样性，以实现不同的用海活动协调用海活动之间的矛盾为目标，从本质上协调不同的用海活动之间的协调、冲突乃至相互促进的关系

. 1海域立体空之间的分层

根据《物权法》“一物一权”的大致情况，确定在海上活动的垂直范围的权利边界，是海域立体层采用的前提和基础。 因此，有必要根据海域的自然属性进行空间的分层，决定在海上的活动所占的纵空间的范围。 目前海域立体空之间有两种层次结构，其中《海域录取管理法》中提出的“水面、水体、海床和底土”被广泛采用为海域立体分层的法律依据。 专家提出了“水面以上、水面、水体、海床和底土”的分层方法，规定水面以上一定范围的空之间为单独空之间。

事实上，根据《海域录取管理法释义》，“水面、水体、海床、底土”的表述侧重于解释海域的纵空之间的范围，而不是以海域的立体分层为出发点。 从几何学和海洋地理学的角度看，水面和海床为平面结构，海水和底土为立体结构。 因此，平面结构中所理解的“水面”和“底土”显然不能在垂直空之间承载海洋运动。 另外，所有分级方法都没有说明水面和海床的空之间的范围，但是专家通过叙述在海里活动的活动范围加以理解。 例如，“四层分法”在船舶航行中采用水面空之间，在海底电缆管道铺设中采用海底空之间等，默认情况下认为水面和海底是具有一定深度的三维空之间。

3.2国籍管理

海域的立体担保权必然会使海籍管理从二维向三维转变。 目前的海域管理系统采用平面“四至坐标”的做法来界定宗海界所在地。 关于海域单元垂直范围的定义，《海籍调查规范》提出:“遇到特殊需要，应当根据项目在海上占有水面、水体、海床和底土的现实情况，定义宗海垂直方向的采用范围。” 如果将现行宗海界所在地“四至”坐标的表示方法扩展为立体“八至”坐标，则现实中没有可操作性:一是技术难，价格高。 二是由于海面高度瞬息万变，海底因底层海水冲刷而逐渐变化，水面与海底上下一定范围的空之间的属性动态变化，在海上活动的宗海界地点也动态变化。

. 3没有立体空之间的计划

目前，海洋空间规划，如海洋功能区划、海洋主体功能区划、海岸带保护与利用规划等，从平面的角度对海域进行功能区划，给海域立体分层的采用管理带来了一定的困难。 根据《海域录取管理法》，海洋活动必须符合海洋功能区划，任何海域单元只能赋予一种用途，不能随意改变。 实践中，分层采用海域的用海活动大多不是“海域分类体系”中规定的同一种类的用途。 因此，用海活动很可能不满足海洋功能区划的要求。 由于海洋功能区划也是海洋项目审批的依据，这也给海洋主管部门在海上审批带来困难。

3.4利益相关者的协调

在土地分层开采实践中，一般是地下空之间的开发，但由于地表与地下空之间可以通过混凝土结构进行物理隔离，地面、地下活动难以突破其空之间的边界，相互的影响几乎都是巨大的 对于海域来说，由于海域各层空之间无法物理隔离，各层在海上的活动空之间极易受到环境质量等的干扰，增加了相关人员协调的难度。

此外，不同的用海活动取得了海域录取权和建设期的不一致，使不同用海活动之间的影响更多、复杂，增加了协调难度。 从时间上看，海域的开发利用周期可以分为建设期、运营期和维护期。 即使不同的用海活动在运营期间不相互影响，用海活动的建设期间和维护期间的影响(尽管时间比较短)也大多不可避免。 以海底管道(埋设)为例，运营期间，海底管道放置在底土中(近岸通常深1~3米)，其他用海活动影响较小，也不影响其他用海活动。 但是，在管道建设和维护时，作业活动往往影响水面、水体和海床的其他空之间的活动，海水养殖和立体采用海域，在建设期和维护期必然会影响海水养殖活动。

比较海域立体分层所采用的现实困境，本研究根据土地分层所采用的经验，结合海域空之间的属性和开发利用优势，提出了立体空之间的分层方法、三维海籍交流、立体、

4.1海域分层办法

海洋空之间的垂直层次应有助于确定权利和义务的边界，协调不同用海主体之间的矛盾。 因此，海域空之间的层次要结合海域空之间的属性和海洋活动的空之间的特征进行分解，合理分层，确定各层的概念和范围，在海洋活动中采用哪个层空之间 考虑到《海域录取管理法》中的分层方法已被广泛接受，笔者提出使用“水面、水体、海床和底土”的分层方法，确定各层的范围和相应的海洋活动类型。

水面层是指海水表面及其上下一定厚度的立体空之间，该层空之间的用海活动包括船舶航行、跨海大桥等。 水体层位于水面与海床之间、充满海水的立体空之间，这一层空之间的海洋活动包括海水养殖等。 海底层为海底表面及其上下一定厚度的立体空之间，该层空之间的使用活动包括海底电缆配管铺设、人工鱼礁等。 土层位于海底以下的立体空之间，该层空之间的海洋活动包括海底电缆管道埋设、海底隧道等。

4.2三维海籍通信

平面边界范围容易确定，但垂直空之间的范围难以定义，因此提出平面边界的“4”坐标和垂直层次的海籍沟通方法:使用宗海面边界、现有的海籍管理制度体系，以最边界线明确宗海的平面边界所在地。 宗海的垂直边界使用“水面”“水体”“海床”“底土”的定性表达。 例如，埋设海底电缆的宗海范围表现为“四至坐标”+“底土”，海水养殖项目的宗海范围表现为“四至坐标”+“水体”。

4.3探索海域立体空之间的计划和用途规定

对所有海域进行空之间的立体规划，大大增加了规划的技术困难性、价格、时间，可行性很低。 为此，提出比较近海用海密集且立体分层用海诉求大的海域制定立体空间规划: (1)在资源环境承载能力评价和用海活动适应性评价环节，结合近岸海域立体分层用海诉求，建立海底隧道、海上风力发电、海底电缆管道。 (2)加强海底电缆、海底管道、海底隧道等长度、线性海活动的立体规划，事先布局，确定底土以上空之间的允许开发利用方法(3)研究提出了不同用海活动的立体分层采用海域组合清单，“海域立体分层采用，

4.4签订立体分层聘用合同，探索设立海域役权

协调不同深层用海活动之间的冲突是海域立体层利用的关键，也是影响未来立体用海宣传的重要因素。 笔者提出通过订立合同、设立海域役权等方法，规范和约束各用海主体的行为，严格实施用途管制措施。

短期内，由自然资源(海洋)管理部门主导，鼓励海主体之间签订规范海行为的合同，根据海洋开发利用的优势、环境影响、空之间的采纳诉求等，制定各海主体的开发利用行为规范以及潜在的冲突处理方案，确定许可类活动和禁止类活动

从长期来看，建议加强海域役权研究，引入海域管理，协调和约束海洋主体之间的行为关系，解决立体空之间的矛盾是有法可依、有规律可循的。 某用海主体需要进行施工和设施维护，必须占有其他用海主体的确实权利空之间的，通过设置海域役权，取得其他楼层用海主体空之间的利用权利。 另外，该用海主体在其他层空之间的利用超出其权利范围的，可以按照海域役权的相关规定进行协商处理。