“农村留守儿童关爱：从家务事到国家事”

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年2月4日，国务院印发《关于加强农村留守儿童保护工作的意见》(国发〔〕13号，以下简称《意见》)，对日益严峻的农村留守儿童问题首次作出政策回应和制度安排。 这对数量庞大的留守儿童来说是福音，但家庭、社会、政府的责任也在加强，特别是留守儿童的父母，在家庭(在家照顾孩子)和赚钱(外出做生意)之间将面临困境。 对政府来说，如何鼓励留守儿童的父母履行家庭主体的责任，以及父母承担不具备抚养能力的留守儿童的兜底责任，也是不太能理解的问题，政府显然必须在家务和国家事务之间做出判断和选择。 对社会来说，有必要为保护儿童提供有力的援助，使其成为参与者而不是旁观者。 另外，只有在孩子权益受到侵害的时候，才能站在道德的高点上，挥手、评头论足。

两件事成了宣布新政策的导火索

改革开放后，随着经济的高速发展，中国的社会结构也发生了巨大的变化，农村生活人口迅速流失，从农村流向城市，从中西部流向东部，从经济落后的地区流向经济发达的地区。 随着经济社会的快速发展，社会上出现了特殊的集体农村流动人口，人们习性地称为农民工，这是一个巨大的集体，据人社部统计，全年全国农民工总量达到2.87亿人。 他们来往于城乡之间，特别是春节前后，农民工问题成为各地政府的课题:节前要让他们尽快撤离回家，实现难得的一年一度的家庭团聚。 节后，要让他们在城市里找到新的工作岗位，尽快就业，不要成为无所事事的失业者。 为此，国家建立了农民工联席会议制度，办公室设在人力资源和社会保障部，由人社、民政、商务、交通运输等部门协调行动，共同研究处理农民工问题。

农民工带来的另一个社会问题是农民工子女的照顾问题。 虽然一开始并不显眼，但外出打工的劳动者(第一代农民工)大多结婚或结婚后外出，即使夫妻一个人外出，也要由家人和亲戚照顾孩子，在严格控制人口增长，实施独生子女政策的背景下，很多家庭 但是，随着时间的推移和社会的快速发展，特别是进入21世纪后，第一代农民工退出了历史舞台，第二代农民工或新生代农民工逐渐成为农民工的主力或主体，他们大多出生于20世纪80年代以后，初高中毕业，没有农业经验，父母是城市 虽然他们在城市长时间生活、居住。 但是，受城乡二元结构和严格的户籍制度的束缚，他们只能跟随父母把房子住在农村，大多是小夫妻一起外出打工，另一方面是外出打工的小夫妻，孩子出生后也把很多孩子甩给父母，给孩子 一年回一次家，孩子见不到父母。 在这种情况下，儿童遭受意外伤害、非法侵害、家庭暴力、虐待、遗弃等情况时有发生，问题逐渐明朗，越来越引起社会的关注和重视。

贵州毕节市连续发生的两起留守儿童事件成为促使国务院出台政策的导火索。 年11月16日，毕节市5名男童死于因用垃圾桶生火取暖引起的一氧化碳中毒，年龄均在10岁左右。 年6月9日，毕节市4名留守儿童在家服毒自杀，哥哥3个妹妹，大哥13岁，小妹5岁。 这两件事有一个共同的优势:所有这些受到伤害的孩子都是保护孩子的，其父母很少介意长时间外出工作，爱孩子。 两件事引起了社会的强烈关注，引起了国务院的高度重视，国务院领导责令民政部等部门迅速调查研究，采取比较政策措施，避免再次发生类似事件，避免留守儿童问题成为家庭痛苦社会的框架。

民政部与国家发改委、国务院妇儿工委、公安部、教育部等部门迅速开展调查研究和政策制定工作，征求大量艰苦细致的研究论证、社会各方意见，于年2月经国务院常务会议研究，印发《意见》，首次对农村留守儿童问题进行了顶层设计和制度安排，

二、构筑保护农村留守儿童的四条防线

《意见》根据现行法律规定和现有农村实际，对家庭、政府、学校、社会在农村留守儿童保护工作中承担的责任和发挥的作用，提出了不同的要求，提出了确定和具体的规定，构建了保护农村留守儿童的四条防线。

第一道防线:家庭，特别是父母必须在照顾孩子方面承担主体责任。 现行法律规定，父母是未成年子女的监护人。 因此，农村儿童监护照顾的主体责任是父母，如果父母死亡或没有监护能力，必须委托其他有监护能力的代理监护照顾。 调查表明，无无人监护和监护力是农村留守儿童面临的最严重的问题，也是导致极端事件发生的重要原因。 《意见》根据现有法律规定，首先从留守儿童概念入手，确定留守儿童是指父母双方外出工作或一方外出工作的另一方没有监护能力，未满16岁的未成年人。 从两个维度重新定义了农村留守儿童:一是儿童的父母外出工作，或一方外出。 另一个不能履行监护责任。 二是儿童年龄，必须不满16岁。 由于法律规定，未成年人的父母或者其他监护人不得让未满16岁的未成年人独立于监护居住。 也就是说，只有两种情况下的孩子是留守儿童:一种是父母双方不能外出照顾的孩子，另一种是父母双方没有能力外出照顾的孩子，只有16岁以上才是留守儿童。 在此基础上，《意见》指出，在儿童监护方面，家庭负有主体责任，父母是首要责任人，要求父母在家庭快速发展中首先考虑儿童的利益，依法履行对未成年儿童的监护责任和抚养义务，外出也尽量带未成年儿童共同生活。 暂时不具备条件的，应当委托有监护能力的或者其他成年人监护，确定不得让未满16岁的儿童单独居住生活。 而且外出务工的父母要通过电话、微信等方式，经常与未成年孩子联系，尽量多见面，及时掌握他们的生活、学习和心理状况，给予越来越多的亲情。 《意见》还规定，对父母或者受委托的监护人不履行监护责任的，村(居)民委员会、公安机关和有关部门应当立即警告、制止。 情节造成严重或者严重后果的，公安等有关机关应当依法追究其责任。

第二道防线:政府，特别是县、乡镇(街道)人民政府应当承担属地责任。 《意见》确定，县级人民政府要切实加强统筹协调和检查，制定当地实际可行的农村留守儿童保护政策措施，认真组织保护行动，确保保护工作覆盖本行政区域内所有农村留守儿童。 乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委要加强对家长的法治推进、监护监督和指导，督促其履行监护责任，提高监护能力，建立翔实完善的农村留守儿童新闻登记簿，落实各项文件，动态管理、精准措施，落实有关部门和社会 通过党员家访、驻村干部家访、专业社会工作人员随访等方法核查要点对象，确保农村留守儿童得到妥善照顾。 《意见》还规定，村(居)民委员会应协助县、乡镇人民政府履行属地责任，通过定期走访、全面排查，及时了解农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本新闻，并向乡镇人民政府(街道办事处)报告 要方便农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母取得联系。

第三道防线:学校特别是中小学在农村留守儿童入学、监护照顾方面负有重要责任。 孩子，特别是适龄的孩子，大部分时间都是在学校度过的。 因此，学校在农村保护儿童方面举足轻重。 《意见》指出，中小学要全面管理农村留守儿童的教育状况，利用电话、家访、家长会等方法加强与家长、被委托家长的信息交流，了解农村留守儿童的生活状况和思想动态，帮助家长了解农村留守儿童的学习状况，提高家长的责任意识和教育管理能力 无故旷课的农村留守儿童情况，实行劝退学生登记、恢复的学校和书面报告制度，提请撤销，应当书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，依法劝退。 帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与父母的情感联系和亲情交流。 寄宿制学校要完善教职工值班制度，落实学生宿舍安全管理责任，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参加体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。

第四道防线:社会、村(居)民委员会、集团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等社会力量在农村爱护儿童方面在道义上是不可避免的。 《意见》强调，要逐步发挥社会力量的积极作用和关爱服务的特点，塑造全社会关爱农村留守儿童的良好氛围。 各级工会、共产主义青年团、妇联、余党、关工委等集团组织要发挥自身特点，积极为农村留守儿童提供假期白天照顾、课后辅导、心理疏导等爱心服务。 工会、共青团要动员广大职工、团员青年、少先队员等，开展多种形式的关爱农村留守儿童服务和互助活动。 妇联要依托妇女之家、儿童之家等活动场所，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务，加强对农村留守儿童父母、受托家长的家庭教育指导，让他们及时关注农村留守儿童的身心健康状况，加强亲情照顾。 残党要组织开展农村留守残疾儿童康复等事业。 机关工委组织广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等退休老同志，协助做好农村留守儿童的爱心和服务工作。 并支持社会力量积极参与，通过孵化培育、政府购买服务、吸引志愿者服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织等，深入城乡社区、学校和家庭 落实税费减免优惠政策，支持社会组织、爱心公司依托学校、社区综合服务设施，开展农村留守儿童管理服务。

三、通过救助保护机构将家务变为国家事务

现在，在很多地方，抚养关系把孩子视为家务，被认为是父母家庭的事件，其他人无权干涉。 政府在农村保护儿童方面应该承担什么样的责任，总是处于模糊的地区，似乎有责任，但谁也不知道应该承担什么责任。 《意见》将家务视为国家的事，不仅确定了家庭应负的责任，还确定了政府应负的责任，填补了这空空白。 各级政府要把农村留守儿童的保护工作作为重要的业务文案，立足当前，着眼长远完整的政策措施，健全工作机构，尽快建立健全强制报告、应急处置、援助、监护干预等农村留守儿童救助保护机制，有效遏制侵害农村留守儿童权益

建立强制报告机制。 《意见》不报告强制报告人是谁、向谁报告，以及那些情况必须报告，承担什么责任。 《意见》规定，学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委、社会事业服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中农村留守儿童脱离监护单独居住生活或者失踪，没有履行监护责任 上述单位和人员没有履行报告义务的，其上级和有关部门应当认真追究责任。 并对其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应当及时给予表彰和奖励。

完善的应急处置机制。 《意见》规定，公安机关接到报告后，立即受理，第一时间进行警察调查，采取比较应急的处置措施，强制报告负责人开展公安机关的调查和应急处置工作。 并规定对比不同情况立即采取干预措施:属于农村且子女单独居住的生活，应当及时返回父母或明确被委托的监护人，并对父母进行训诫。 监护人丧失监护能力或者未履行监护责任的，应当联系农村留守儿童父母立即返回或者委托其他亲属监护。 上述两种情况无法联系农村留守儿童父母的，应当就近由其他近亲属、村(居)民委或者救助管理机构、福利机构临时监护照顾，并通知农村留守儿童父母立即返回或者重新明确所委托的监护人。 失踪的人必须按照儿童失踪的快速发现机制及时展开调查。 遭受家庭暴力的，依法制止，必要时通知民政部门安排到临时避难场所、救助管理机构或者福利机构实施保护，受到其他应当协助的非法侵害、意外伤害的，依法制止侵害行为，实施保护的有这两种情况 按照有关规定调查取证，协助医生看病、鉴定伤情，进一步采取干预措施，为依法追究相关法律责任奠定基础。 乡镇人民政府(街道办事处)负有土地管理责任，公安机关应当及时向他们通报干预处置情况。

健全地判断合作体制。 《意见》规定，乡镇人民政府(街道办事处)接到公安机关通报后，会同民政部门、公安机关在村(居)民委、中小学、医疗机构及亲属、社会从业专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全状况、监护状况、身心健康状况等进行调查判断和比较 监护人家庭经济困难，并且符合相关社会救助、社会福利政策的，民政和其他社会救助部门应当及时纳入保障范围。

加强监护干预机制。 《意见》规定，对实施家庭暴力、虐待农村留守儿童或者遗弃的父母或者受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时给予治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。 监护人将农村留守儿童置于无人监管和照顾状态下面临危险，接受教育不改善，或者拒不履行监护责任致使农村留守儿童生活无望，或者实施家庭暴力，虐待、遗弃农村留守儿童，严重损害身心健康的； 村(居)民委员会、县级民政部门等有关人员或者机关应当依法向人民法院申请取消监护人资格，并另行指定监护人。

四、如何具体落实保护措施

一点配置，九点执行。 在农村照顾和保护孩子。 对于如何切实落实，《意见》也提出了确定要求。

必须健全协调机制。 在国家层面，应建立民政部主导的农村留守儿童事业部间联席会议制度，各成员单位落实职责分工，加强合作协作，确保员工协作力度，发挥一个联席会议的作用。 在地方层面，各地要把农村留守儿童保护工作纳入政府重要议事日程，建立健全政府指导，建立民政部门主导、教育、公安、司法行政、卫生等部门和妇联、共青团等集团组织参加的农村留守儿童保护工作指导机制，及时研究处理工作中的重大问题，

2要加强基层的能力。 各级财政要优化和调整支出结构，也要积极吸引社会资金投入，多渠道筹措资金，保障农村留守儿童保护工作所需经费。 要统一资源，逐步完善救助管理机构、福利机构、寄宿制学校等场所设施。 利用现有的公共服务设施开拓儿童之家等儿童活动场所，满足保护事业的需要。 支持社会力量举办农村留守儿童管理服务机构。 进一步开拓思路，通过设立公益岗位、聘用专业社会工作者、吸纳志愿者、灵活用工等途径，充实救助管理机构、福利机构、乡镇(街)和村(居)的爱护工作力，加强对基层员工的培训指导，提高业务素质和能力

必须细分第三实施方式。 各地要结合实际，制定具体的实施方案。 要认真总结前期的实务经验和方法，进一步完善政策规定和保障措施，细化业务流程和实务要求，确定部门职责和任务分工，确保保护措施得当、可行。 另外，要加强爱护服务与救助保护的比较有效的联系，区分安全状况、监护状况、身心健康、生活照顾等情况和类型，确定重点对象，人尽其策，必要时提供帮助，确保农村留守儿童得到妥善照顾和比较有效的照顾 着眼长远，统筹城乡快速发展，推进基本公共服务均等化，从根本上处理农村留守儿童问题。

四是督促切实落实。 要多次引导问题，重点下移，对事业中遇到的难点和问题，不要盯着不放，要不断推进处理，确保实效。 要制定审计评价方法，确定审计指标，建立常态化、经常化的审计评价机制，定期通报就业情况，及时总结宣传先进经验。 认真履行职责、执行政策、工作成效明显的，应当及时表扬激励。 工作人员的不当、措施不实的，应当督促纠正执行，因玩忽职守等造成严重后果的，应当认真承担解释责任的家庭暴力、虐待或者实施农村留守儿童的父母或者其他监护人，依法

五要加强推广教育。 包括对党政干部的推进教育和对农民群众的推进教育，前者主要是争取他们的重视和支持，后者主要是推进诱惑，使他们切实履行相关法律责任。 目前，人们的法律意识、儿童优先意识、监护意识比较淡薄，特别是留守儿童的父母，更要加强诱惑，提高他们的思想认知，提高社会文明程度。

(作者是民政部社会事务局长王金华)