“慈善立法折射中国民主法治进程”

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慈善法立法的11年，也是实现民主立法、科学立法，人民群众广泛参与优质立法的11年

月9日下午，十二届全国人大四次会议第二次全体会议、全国人大常委会副委员长李建国向会议代表作了关于慈善法草案的证明。 此时，距离民政部首次提出慈善法立法计划已经过去了11年。 慈善法立法的11年，也是实现民主立法、科学立法，人民群众广泛参与优质立法的11年。

慈善法的立法事业始于2005年。 但是，由于存在诸多争议和分歧，法律草案一直未能提交全国人大常委会。 直到年，本届全国人大内务司法委员会正式成立了立法指导小组，接法法律起草了工作。 年2月，慈善法完成了征求意见的稿件。 8个月后，慈善法案提交全国人大常委会一审，编后于年12月提交二审，重新编后正式提交全国人大审议。

从徘徊到突然加速，其间也有立法机关主导立法的直接作用，与国家大政的引领、社会各界的推进、许多积极的建言有着密切的关系。 多方因素的合力，促进了意见的充分交换和共识的最终达成。 提交目前由全国人大审议的慈善法草案，对数十万注册或培养中的慈善机构、数千名投身慈善事业的志愿者和数亿捐助者来说，具有信心。

慈善的芽破土而出

慈善法立法开始时，中国的慈善事业还处于萌芽阶段。 民政部的数据显示，2004年我国包括社会团体、民办非公司和基金会在内的社会组织近29万个，全年民政部门和慈善机构直接获得社会捐赠33.9亿元。 在许多人眼里，慈善和灾害救助仍然是密切的两个概念。 慈善立法在当时不太受关注。

到2008年，汶川地震举国痛苦，并直接加速了中国慈善事业的快速发展。 国家民政事业快速发展统计公报指出，这期间形成了建国以来最大规模的社会捐赠行为，也出现了建国以来最大规模的社会志愿服务。 今年，全国民政部门、慈善会、社会组织等收到的社会捐款捐款超过780亿元，比2004年增加20余倍。

许多慈善机构和专家把2008年称为中国慈善元年。 慈善捐赠和志愿者井喷也使推进慈善立法正当化。 3月9日，李建国在讲话中表示，2008年以来，全国人大代表800多人提出了慈善法制定的议案27件、建议29件，反映了社会各方面的热切期待。

此后，慈善立法工作表面上显得静水微澜，但在此期间，我国慈善事业面临的大政方针、舆论氛围、领域生态发生了显著而深刻的变化。 慈善法的立法实际上被拖得刻不容缓。

的郭美美美事，引发了中国慈善事业面临的最大危机。 一些慈善机构，特别是影响力较大的官营组织陷入了公共令人信服的泥潭，引发了关于全社会慈善事业的大讨论。 包括地方慈善会在内的老牌官营慈善机构，加速了艰难而正义的变革改革道路。 然后，在中央和地方政策的鼓励下，许多来自民间的社会组织被束缚，带着期待破土而出。

试验性地挖路破冰

年，在广州、深圳、宁波等地相继试水被包括公益慈善类在内的一些社会组织直接注册，依靠主管机关寻找婆家这一慈善组织多年来的课题已成为历史。 年初，已有19个省开展了社会组织直接登记工作。 那年全国两会上，《国务院机构改革和职能转变方案》改革了社会组织管理体制，直接注册从地方实践变为中央政策。

更重要的是，在年11月召开的十八届三中全会上，将创新社会治理、激发社会组织活力等文案写入全会决定。 制定慈善法先后11次、12次列入全国人大常委会立法计划，列入全国人大常委会年立法事业计划。 在此期间，江苏、广东、湖南等地相继实施了地方性慈善和募捐法规，在全国立法方面积累了一定的经验。

从十八届三中全会的精神来看，加强社会建设已经成为国家的大政方针，在这个行业中，超越部门视角的法律需要体现国家的意志。 深圳壹基金公益基金秘书长李力对记者说。 和他的观点一样，在很多专家学者看来，立法机关从行政部门接手慈善法的起草工作，是立法进入高速公路的重要一步。

立法机关比行政机关更能集中精力和资源，且自身位置比较超脱，有利于多方征求意见，促进共识的形成。 北师大中国公益研究院助理院长章高荣说。

慈善法副本包括民政、财政、税务等多个部门。 如果由一个单一部门起草，各方面的利益不太协调。 全国人大一起草，就不好好利用这种局面了。 中山大学中国公益慈善研究院执行院长朱健刚表示，从国家大政方向，到慈善事业整体飞速发展，到慈善机构和专家学者的强烈呼吁，所有因素结合起来，共同推动了慈善法立法事业的加快。

开门向立法表示100的赞许

一年前的北京，在同样春寒料峭的三月，多位慈善机构负责人和多位专家学者拿着新鲜出炉的慈善法草案征求意见稿，参加了全国人大常委会组织的征求意见稿发表后的首次研讨会。

这不是轮流发言、读稿子、说好话的会议。 参加的慈善组织包括中国扶贫基金会、中国妇女快速发展基金会、壹基金、乐平基金会、腾讯公益基金会等国内最具影响力的官办和民间基金会、瓷娃娃罕见病爱护中心、北京乐龄老年社工服务中心等草根组织和社工机构。 他们有各自的理念和需求，在两天的会期里，不仅向全国人大常委会领导提出了非常坦率尖锐的意见，而且在理念对立的时候，差点互相拍桌子。

这些意见涉及慈善定义、税收优惠、慈善组织人才培养、慈善资产增值、公募权开放、慈善服务、政府监管等多个方面。 在慈善立法的整个过程中，这种座谈和讨论在人大、慈善机构和高校、研究机构的会议室中频繁进行。

征求意见稿公布前，北京大学、中国社会科学院、中山大学、上海交通大学和北师大中国公益研究院已经向全国人大提交了5个版本的专家建议书。 其中，只有北京大学非营利组织法研究中心提交的稿件，是经过大半年的调查、13次研讨会后刚才得到的草稿。

并且，从征求意见稿到提交全国人大常委会一审、二审，再到全国人大审议，慈善法案也经常向公众吸收意见反馈，加以磨练，经历了大幅编纂。 例如，慈善信托的复印件，从一审到三审一上、一下，再到再次，最终以专章的形式出现在全国人大审议稿上。 回顾草案形成的全过程，关于一些焦点问题的争论是相互勾结的。

谁能募捐，怎么募捐？

通过募捐获得资金是慈善组织生存迅速发展、服务社会的重要手段。 但是，在我国，长期以来公开募股的权利仅限于红十字会、慈善会、少数公开募股基金会，慈善资源流动不畅，竞争环境不公平。 近年来，一些省市尝试开放公募权，但方兴未艾的网络慈善也对以前流传的募捐方法造成了很大的冲击。

在慈善法立法过程中，开放公募权是行业呼声，但对于如何开放、置于何处、如何开放后可能出现的问题，政府和组织、官营组织和民间组织、大组织和小组织各有不同意见。

例如，慈善法草案的审查虽然规定了公开募股权的逐步开放，但对募捐的地域限制和慈善机构通过互联网捐款水平的限制有严格的规定，是比较慎重的版本。 第二次审查以后的草案中，取消了特定募捐形式的地域限制，网络募捐不再受组织行政层面的限制，出现了越来越多的松动。 另外，作为慈善行业的基本法，如何应对网络时代的挑战也考验了立法者的智慧。

慈善机构的钱怎么花？

慈善机构募集的资金毫无疑问应该用于慈善事业。 但是，它们的行政价格如何支出，如何吸引高端人才提高自身的专业能力和竞争力，如何实现慈善财产的价值增值以求得可持续的快速发展，如何确保项目资金的采用效率？ 一系列问题不仅关系到慈善组织的日常运作和长时间的快速发展，也是普通公众关注的焦点。

另一方面，受郭美美等公众说服力危机的影响，许多公众希望法律法规和监管部门严格管制慈善机构的资金录用和新闻披露，使尽可能多的资源直接投向受益人。 但另一方面，中国慈善组织需要吸引人才，增强能力，提高慈善项目和服务的创造性和质量。 慈善法所有地方花钱的条款都反复讨论和斟酌过。 任何数字的细微差异，背后都可能有巨大的视角。

促进政策大体上是详细的规定吗？

近年来，尽管取得了迅猛的发展，但我国慈善事业的总体快速发展水平与人们的预期和经济总量相比，仍然不相称。 除了营造公平的竞争环境，制定合理的游戏规则外，慈善法还有望以法律的形式，决定国家对慈善事业的奖励措施。

奖励政策的核心是税制。 我国现行税法在慈善方面的规定还不完善，优惠政策不够或不能落实，不仅会加重慈善机构的负担，还会阻碍慈善捐赠，特别是大额、股权以及不动产捐赠的实现。 慈善法是依法规定了享受税收优惠的大部分，还是详细的优惠规定？ 由于涉及国家财政收入的转让，这实际上是慈善机构、捐助者和税收征管部门的博弈。

在积极参与立法、近距离关注的人们看来，尽管争论仍在持续，但围绕这些争论的激烈冲突，是慈善法能够加速的理由。 正是因为有了冲突和交流，大家才能充分交换意见，才导致了共识的达成。 章高荣说，从宏观上看，这次立法尽可能多地满足了需要，并努力使一切得到反映。

从最终提交审议的版本来看，慈善法在慈善机构的定义、公开招募、慈善信托、税收优惠等文案方面采纳了专家和慈善机构的意见。 即使部分提案未被通过，其提交人也肯定了开门立法的意义。

作为中国最早开展海外慈善工作的组织之一，中国扶贫基金会一直鼓励将海外慈善写入慈善法，虽然对最终结果有些失望，但提及立法程序，副会长王行最毫不犹豫地表示:“？ 望》的信息周刊记者向《慈善法的开门立法订购100个&lsquo。 赞！ □