“特木钦：完整长江经济带省际生态补偿机制”

作者:中国人民大学特木钦

长江流域是我国重要的经济带之一，是人口和经济高度集聚的区域，流经9个省和2个直辖市，流域面积约占我国面积的20%，水流量约占全国的35%，是我国重要的生态保护和建设区。 随着长江流域社会经济的高速发展，开发与保护矛盾日益突出，发生了植被破坏严重、水土流失加剧等威胁流域生态安全的一系列问题。 年6月，国务院发布《长江经济带快速发展规划纲要》，确定长江经济带快速发展战术反复定位为生态优先、绿色快速发展，共抓大保护，不搞大开发。 实施生态优先大保护战术，从流域水生态系统整体性出发，统筹流域上下游各方面的经济和生态关系，建立比较有效、平衡的利益机制至关重要。 生态补偿机制是通过财政转移支付等手段处理流域上下游快速发展权不平等、生态经济利益失衡、生态资产配置不合理等问题的机制之一。 借鉴全国省际生态补偿机制的实践经验，加快建立长江经济带省际生态补偿机制是长江经济带实行生态优先战术的重要途径。

长江经济带省际生态补偿的现状

目前，长江经济带的一些省市已经开展了省际生态补偿探索，但由于各地生态环境状况不同，快速发展阶段水平不同，对省际生态补偿的理解、认知和需求也存在较大差异。 长江经济带省际生态补偿机制建设存在以下问题:

第一，生态补偿机制建设思路、路径存在争议。 从目前我国省际生态补偿的实践来看，面临的最大问题是区际缺乏比较有效的协调机制。 根据长江经济带上下游各地区的现实情况、特点的多元性和复杂性，以如何维护和保障省际生态环境安全为前提，以水环境质量改善和生态基础流为核心，统筹协调各相关公司的经济效益和生态效益，构建公平合理、长期运行的省际生态补偿机制是关键 流域上下游各省市在机制如何建设、标准如何制定、资金如何来源、补偿模式如何推算等问题上存在争议。

第二，突破省际生态补偿机制仍存在诸多挑战。 目前长江经济带生态补偿机制建设主要在各省范围内展开。 跨界流域的横向补偿，上下游省份之间经济差异较大，生态环境诉求目标不同，对补偿标准设计的认知不同。

第三，生态补偿标准体系还不完善。 补偿机制建设在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在技术障碍。 明确补偿标准是补偿利益机制中的一大难点，在建立补偿资金体系之前，必须确定生态补偿建设与环境保护措施和所提供的生态效益之间的因果关系。 目前长江经济带部分地区实施的生态补偿标准总体较低。

第四，补偿机制的模式和资源机制比较单一。 目前长江经济带各省实施的生态补偿主要由政府主导，补偿办法主要依赖财政转移支付、生态功能建设专项资金和相关税费政策，但企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显不足，除资金补助外，还有产业援助、技术援助、人才支持、就业培训等

第五，生态补偿机制实施保障不健全。 长江经济带省际水环境资源产权制度尚未建立，产权关系不明确，生态环境权益交易流程体系未建立，难以逐一发挥市场力量，调动流域上下游关联方积极性。 长江经济带建立和实施生态补偿机制的法律支持还不够，目前仍分散在有关法规政策文件的一点生态补偿的规定中，没有确定规定各利益相关者的权利、义务、责任规定以及补偿副本、方法和标准等因素。 长江经济带省际生态补偿机制需要比较有效的监管体系，监管能力不一致，生态补偿机制实施基础不扎实。

完善长江经济带省际生态补偿机制的构想

一是积极争取国家试点，建立跨省生态补偿的信息表达与合作机制。 在现有的运行机制下，地方政府之间的区际合作必然会遇到行政区划壁垒和市场跨境配置资源的矛盾。 省际生态补偿方面，只依靠上游和下游同级地方政府进行谈判和协商，不太容易达成共识。 基于此，中央政府的干预和干预变得重要。

长江流域提出抓住长江经济带建设上升为国家战术的有利机会，将长江流域跨省生态补偿纳入国家试点范围。 首先中央相关部委和沿线11个省市地方政府可以共同组成长江经济带生态补偿委员会。 以委员会为载体，建立省际常态化信息表达与合作平台，建立定期组织部省际协调与联合会议，并就长江经济带省际生态补偿问题展开协商与谈判。

二是探索多元化融资渠道，构建省域间生态补偿长效投入机制。 目前，我国有两个生态补偿资金来源渠道，分别是财政转移支付和专项基金，前者是第一资金来源。 财政转移支付中，较大的是纵向转移支付，特别是从中央到地方的转移支付。 与此相反，同级行政区域间的横向转移支付却罕见于同一省域范围内的生态补偿实践。 省域间、省流域上下游间的横向转移支付凤毛麟角。

建立多元化、多渠道的生态补偿资金长期投入机制是长江经济带跨省域生态补偿机制正常运行的前提。 从国内实际出发，有必要建立以横向财政转移支付为主、纵向转移支付为辅、其他资金为补充的生态补偿资金体系。 与纵向转移支付相比，横向转移支付有利于通过确定双方的权利义务关系，最大限度地调动生态补偿直接利益相关公司(长江沿线各地方政府)的积极性，实现权、责、利的统一。 关于中央财政纵向转移支付，主要用于重大项目的专项补助。 另外，还应该积极争取民间资金、政策性金融机构的支持。

三是落实造血型补偿为主的多样性补偿方法，构建合作共赢、互利双赢的产业快速发展机制。 目前，以纵向转移支付为主的补偿方法存在补偿标准低、方法单一、范围狭窄等问题。 从实现长江经济带可持续快速发展的角度看，补偿方法需要主要从输血型补偿向造血型补偿转变，可行的方法包括项目合作、投资引导、技术援助、就业提供等。 因此，要制定有力的招商引资政策和技术扶持政策，鼓励经济和科技快速发展水平相对较高的长江下游省市将节能环保技术和生态型产业转移扩散到上游地区。

四是完善的生态补偿标准体系，建立科学合理的生态补偿技术支撑体系。 建立省际生态补偿机制，必须综合考虑上游生态系统建设和保护价格以及下游生态环境破坏造成的经济损失，科学明确生态补偿标准，使之制度化、规范化、常态化。

此外，建立科学可行的水质监测制度也很重要。 因此，一是建立长江流域水质在线监测制度，加强在线监测设备的监督管理和校准；二是引进第三方权威监测机构，保证跨境断面水质监测数据公平公正；三是流域各地政府有责任防汛， 为防止微杜，应尽快启动应急预警机制四、建立新闻发布制度，定期发布长江流域各监测点监测数据，实现监测数据透明公开。

五是加强中央对流域政府的监管，构建生态补偿激励约束机制。 目前，我国的环境保护法律体系中没有生态补偿相关的法律法规，必须从完善的法律法规、加强监管和改进绩效评价方法等方面，构建推动省际生态补偿高速发展的激励约束机制。

尽快制定省际生态补偿的相关法律法规，通过确定生态补偿的种类、标准、范围和管理体制，实现长江经济带省际生态补偿的制度化和规范化。 要加强中央政府对跨省生态补偿工作的监督管理，全面严格监督生态补偿资金的采用效果。

长江经济带省际生态补偿机制建设的实施建议

推进长江经济带省际生态补偿机制建设，需要加快立法基础、流域管理协调机制、生态环境监测能力支撑等方面的配套保障工作。

第一，加强长江经济带省际生态补偿机制建设的立法保障。 要尽快研究制定长江经济带生态环境保护法，确定中央、各地方、各部门的生态环境保护事权划分，建立长江经济带统一监管新体制机制。 确定实施生态保护补偿的重要性，具体确定补偿标准、补偿方法、补偿标准、联合防卫共治机构等。

第二，逐步完善长江经济带省际生态补偿机制建设。 多次先行遇难，试点先行，要点被突破。 首先积极推进各省建立省内上下游生态补偿机制，然后逐步扩大到省内上下游生态补偿机制，最终建立以干流横断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准，形成长江经济带的省际生态补偿制度。 然后，以省际生态补偿机制为中心，逐一发挥不同行业生态补偿机制的协同效应。

第三，在长江经济带联防共治框架下推进省际生态补偿机制建设。 由生态环境部主导，有关部门、地方参加，设立长江经济带省际生态保护联席会议制度，按照流域水资源统一管理要求，推进省际保护和管理，联合查处跨境违法行为，建立重大工程项目环评联商、环境污染应急联防机制。 通过加强诱惑、技术指导，加强规范，统筹调整长江经济带省市，推进省际生态补偿机制建设。

第四，建立统一共享的生态环境监测互联网。 国家有关部门和地方共同制定生态环境监测方案，统一布局规划建设生态环境监测互联网，基本实现环境质量、生态状况的全面覆盖。 建立长江经济带水质监测预警系统，逐步实现流域水质变化趋势的分析预测和风险预警。 加强对长江经济带生态环境状况的定期监测和判断，特别是自然保护区、要点生态功能区、生态保护红线区等生态保护重要区域。

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