“耕地保护困局：“文件式”执法 保护“纸上谈兵””

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耕地种树为什么6年不能整改？ 《经济参考报》记者在调查中指出，在国家实施最严格的耕地保护制度的情况下，地方基层仍有早就发现的非法占用耕地案件，没有为基层政府相关职能部门的档案执法加以整改，致使耕地保护在执行层面上成为士兵，地方经济需求

专家建议，耕地保护政策要落实到位，加强对基层职能部门的审计和责任。 并且，必须从多方面综合考虑，在70后免耕、80后免耕、90后免耕现象的背后，土地对农民的吸引力开始下降，应从根本上完善制度，提高耕地收益。

文件执法保护不利

2008年，金溪县国土资源局为补充要点项目占用耕地，实施了造地增粮富民的农田开发工程。 2009年4月，项目竣工时，新开发农田1700亩，江西正邦林业开发有限企业通过投标，获得29.5年承包经营权。

根据国家有关耕地保护和项目验收的相关规定，金溪县国土资源局与正邦林业企业签订的承包合同规定，承包人只能在新开发的耕地种植油菜、大豆、西瓜、玉米等农作物，不得擅自改变土地用途。

事实上，在正邦林业企业承包的第二年，以农作物赤字栽培为理由，开始在承包地大规模栽培芳樟经济林。 年6月，金溪县国土资源局发现公司违规行为，向该公司提交了限期整改通知书。

年7月中旬，记者在金溪县当时开发的农田现场看到，从金溪县国土资源局发出整改通知以来，已经过去了6年，但公司仍未恢复这些耕地的用途。 正邦林业企业金溪县的负责人郑福昌知道，改变土地用途是违法行为，但从企业收益的角度来看，他承认种植芳樟的利益更大。

记者在采访过程中发现，基层政府相关职能部门使用同样的文件式执法，使耕地保护出名并非一例。

在江西九江县，当地国土资源部门于年发现当地林业局退休干部刘勇非法占用耕地建房。 但是，在此后长达一年半的时间里，县联合执法机构以文件、口头通知的形式，要求当事人整改，案件被搁置。 在媒体曝光之前，当地将采取比较有效的措施加以解决。

耕地保护文件式执法屡见不鲜。 针对广东省阳江市数万平方米农用土地被当地业主非法征用的事件，从2008年开始，当地国土部门在8年内连续下发了4份土地行政处罚决定书，但没有实质性的强制整改行动。 非法征地行为不仅没有被制止，反而占地越来越大。

文书令牌很难防止经济利益的需要

记者表示，金溪县新开发的农田大部分变成了公司的经济林，改变了土地的用途。 但是，当地仍将这些农田作为耕地纳入平衡范畴。

金溪县国土资源局局长吴少华坦言，这样做没有错。

国土资源部门没有强制要求公司整改，之所以将非耕地纳入平衡范畴，是因为背后有支撑地方经济快速发展的压力。

吴少华表示，另一方面金溪县发展迅速，用地诉求较大，国土部门只能通过耕地占补平衡政策加以处理。 而金溪县以芳樟为原料的香料产业发达，正邦林业企业又是大企业，种芳樟有利于县经济的快速发展，因此很难采取强制措施。

另外，吴少华说，由于没有建设灌溉设施，其农田作为耕地的采用有缺陷。 如果要求在农村哪怕只有一点良田荒废的情况下，只能种植作物，就很难承包。

九江县国土资源局副局长赵宋记告诉记者，文书执法有时也是没办法的事。 管理农村建设，国土资源部门基层员工人数有限，难以经常监测所有违法行为的整改情况。

另外，对耕地保护负有首要责任的国土部门对破坏耕地的违法行为没有强制执法权。 一点处罚措施的强制执行，必须通过法院办理手续。 据赵宋记介绍，由于麻烦，用文件处罚代替实际执法是不可避免的。

另外，九江县国土资源局的另一位干部对记者说，对于退休干部违法建房，县国土资源局和城镇肯定有责任。 但是，近年来宅基地比较难申请，因此农村先建成、非法占用耕地建房的情况确实很普遍。 一旦涉及到老百姓的住房诉求，确实很难管理。

另外，记者知道，在解决非法占有、采用土地的行为中，有些地区还会以处罚托管。 这种方法降低了职能部门严格执法的意愿，一张文书的文书式执法反而成为了避免不负责任的借口。

据采访，打算将耕地出售给记者的村民说，如果能在当地找到人，即使发现非法住宅销售，付一小笔钱也不会被追究。 另一名非法占用耕地建房的访问者，当初因相关部门罚款后未进一步追究，确定为自己建房。

耕地保护需要加强审计

记者获悉，九江县有关部门已决定通过联合执法拆除刘英雄违章房屋，在全县范围内开展耕地保护专项行动，因不认真履行职责，对违章房屋第一责任人和责任人承担解释责任。

金溪县国土资源部门再次发出通知，要求负责人纠正违法违规行为，恢复耕地用途。 吴少华表示，如果公司此次不进行整改，将于今年9月收回公司对耕地的承包经营权。

年6月，经国务院同意，国土资源部印制并实施了相关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要( 2006年)调整方案》。 《调整方案》反复要求最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

据记者整理，近年来，除个人和公司违法、占用耕地行为不易被禁止外，还发生了政府机关违法、非法占用耕地被合同举报的事件。 年8月，国土资源部官网通报了重庆市合川工业园违法占地事件、宁夏回族自治区银川市永宁县非法占用基本农田开发导致宁产业城事件、内蒙古山路能源集团有限责任企业非法占用耕地导致光伏电站建设事件等6起国土资源违法违规事件。

相关专家认为，无论是个人和社会经济组织违法占用耕地实行文书式执法保护，还是部分地方违法占用耕地，都有一点客观原因，但本质反映的问题是目前耕地保护意识不强，执法不严。

耕地保护是关系到国家粮食安全，关系到我国经济和社会持续快速发展的全球性战术问题。 中国社科院农村问题研究所研究员李国祥表示，保护耕地需要注重仅限于文件和口号的行为，有关部门要对此进行调查，追究不履行职责的单位和相关负责人的责任，加强基层政府和职能部门落实耕地保护责任的意识。

另外，李国祥表示，除加强审计和责任外，有关部门也要深入了解这些事情背后的深层次原因，以及基层耕地保护中存在的一点客观难点，探索处理方法。